我们在审计中发现拖欠工程款的形式多种多样，像签订较低比例工程资金拨付条款、拖延办理结算以延期支付工程款、“拆东墙补西墙”以物抵款、拖期扣押各种保证金等等。究其原由，主要有以下几点：

（一）建设单位方面的原因。建设单位为追求短期利益或面子形象，在资金不充足、建设条件不完备情况下即仓促开工，从源头便埋下了工程款被拖欠的弊端隐患。为弥补建设资金短缺不足，工程实施过程中，建设单位要么约定不对等工程支付条款，要么以审计不完备为由拖延付款，或者因银行贷款不到位拒绝付款，更有甚者干脆直接逃之夭夭，凡此种种，均将承包单位带入垫资施工深渊。承包单位为摆脱资金缺口压力，亦会效仿建设单位，层层转嫁资金风险，进一步拖欠分包单位工程款、材料设备供应款及工人工资，资金债务链不断拉长，社会矛盾随时都可能爆发。

（二）项目实施环节多容易引发工程款拨付滞后。在工程项目建设过程中，从项目审批到工程勘察、设计，从招标发包到施工单位中标签订合同，经过漫长的施工至竣工验收办理结算，前后构成一条相互衔接的链条，其中任何一个环节发生意外，都可能导致工程款被拖欠。前期审批把关不严，可能导致项目盲目建设、重复建设甚至拆除重建，多项目同时开工或短期内陆续开工，建设资金显然无法全部保证，“拆东墙补西墙”或洒芝麻盐现象必然会发生，工程款被拖欠亦不可避免。工程实施过程中，有的因勘察设计粗糙，变更签证接连不断，工程实际投资严重超出计划预算，建设单位亦无力筹措相应追加资金，这也是造成工程款被拖欠的一个因素。工程竣工结算阶段，有的由于工期跨度长，相关人员时有变动，过程资料繁杂，不可控因素增多，所以结算处理异常复杂，一般要持续几个月甚至几年，工程尾款被拖欠成遥遥无期之势。

（三）施工单位弱势地位所致。依据《中华人民共和国民法典》规定，发、承包双方具有同等法律地位，依法享有各自权利和履行各自义务。但当今建设领域仍然是买方市场，无序竞争、恶性竞争现象依然严重，建设单位在招投标、合同签订及履行过程中均具有明显优越地位。

通过招标选择施工队伍时，建设单位面对当今施工企业僧多粥少、饥不择食之态势，在招标文件中便故意压级压价或提出不对等付款要求。施工单位因生存需要、承揽任务心切，亦不顾客观条件盲目投标。一旦中标，工程款不足既成事实，承包单位便会东挪西借或对下一级分包人提出更为苛刻的付款条件，工程款拖欠呈恶性循环之势。签订合同时，建设单位凭借买方市场的优越性，或要求签订阴阳合同，将付款率降至最低；或签订霸王条款，将资金风险无限转嫁施工单位，施工单位亦是苦不堪言。

合同履行过程中，建设单位更是处于主动地位。一种情况是，在施工图纸尚未最终确定的情况下，建设单位便要求匆忙开工，随后即对施工图纸不断修改，过程工程量变化巨大，投资金额激增。对于新增工程量，建设单位一般迟迟不予签证，即便签证也不会及时追加工程款。另一种情况，对于正常工程款拨付，建设单位通常以手续尚未完结或资金暂时有困难为由，亦是一拖再拖。施工单位难以承受巨大资金压力，被迫东拼西凑、偷工减料、消极停工，更有甚者，可能导致工程烂尾，以致施工单位最终被压垮破产。

（四）市场监管尚待加强。为优化营商环境，最大限度保障施工单位利益，目前，政府部门对建设资金落实已采取一定监管措施。项目实施开工前，便要求建设单位开具“建设资金已经落实的承诺书”、开设工程款资金专用账户、签订工程款支付担保条款等，但项目实施过程中仍存在一定监管疏漏缺陷。经调查，对于建设单位所开具的“建设资金已经落实的承诺书”，监管部门多数仅在开工时核对一次银行账目，后期资金流向便不再控制，即使资金挪作他用可能也毫不知情。据施工单位反映，在向发包人申请领取工程款时，监管部门凭借甲乙双方所出具的申请手续，将监管账户工程款拨付发包人，由发包人拨付施工单位。但有的发包人仅拨付部分工程款，其余则分散拨付至其他项目，监管账户变为了一个摆设，监管作用大为降低。

另外，在签订建设工程施工合同时，基本不签订工程履约担保和工程款支付担保条款，或仅签订工程款履约担保而不对等签订工程款支付担保，监管部门大多对此也没有严加控制。

防范和化解拖欠施工企业工程款的对策建议

（一）提高责任主体自觉遵纪履约意识。建设行政主管部门应广泛宣传国务院、工信部、财政部、住建部等相关清理拖欠工程款文件精神，引导建设各方责任主体牢固树立遵纪守法及合同履约意识，同时协助甲乙双方制定有关保证工程款支付的管理制度文件。

对于建设单位，如发生未批先建、超标准规模、故意压价、拖延支付等行为，应积极采取补救措施并主动承担违规违约责任。因政策文件调整、材料价格上涨、工程量变化等客观因素所造成的投资增加，建设单位应及时调整概算预算，申请资金追加，避免差额资金转移，形成变相拖欠。

对于施工企业，应加强自我管理和自我保护意识，可成立工程造价专门清理核算机构，与发包方制定明确的工程支付条款并监督对方严格履行。工程实施过程中，一旦发现有工程款被拖欠苗头，施工单位要勇于利用经济或法律手段，及时防止工程款被拖欠事件蔓延。对于建设单位资金周转暂时有困难的情况，施工单位可要求建设单位作出还款计划，在合理期限内予以支付；对于建设单位有偿还能力而故意拖延者，在催要无果情况下，施工单位应大胆利用法律武器维护自己的应得利益；对于因结算纠纷而引的工程欠款，施工单位可向项目所在地建设行政主管部门、工程造价管理部门、招标投标管理部门等进行投诉反映，力争争议纠纷快速解决、工程款快速偿还。

（二）加强市场监督监管力度。建设市场监管部门要严格执行准入和清出管理制度，对于自有资金不足、不具备开工条件的发包单位，应及时发现并中断手续办理程序，同时应有效控制建筑施工企业及从业人员数量，防止无序竞争恶性竞争扰乱建筑市场。对于监管部门所控制的专用账户及建设单位所出具的“建设资金已经落实的承诺书”，监管部门可与银行、建设单位签订三方监管协议，委托银行或第三方及时掌握资金流向。对于未使用于该项目的建设资金，银行应及时通报政府监管部门，监管部门可随时掌握建设资金流向并予以及时止损。

另外，为有效遏制拖欠工程款及农民工工资行为，在合同签订过程中，可促使甲乙双方强制约定工程款支付担保条款，以此提高建设单位履约意识及失约惩戒意识。

（三）严把建设程序重要关口。一是严把项目审批关。项目审批部门对建设资金不到位、不符合国家产业政策的建设项目，其项目建议书、可行性研究报告、初步设计概算等不予批复，不予下达年度投资计划。二是严把项目开工关。项目开工前，建设行政主管部门应严格审查项目报批、概预算编制、工程招投标、资金证明、合同内容等各项手续，对于不符合规定的，不予批准项目开工。三是严把过程变更关。财政、建设行政主管等部门应及时查处建设单位超标准、超规模、超概算建设情况，分析变更签证原因及责任主体，督促甲乙双方及时办理过程结算，快速解决施工过程中进度款拨付纠纷。四是严把竣工结算关。甲乙双方对竣工结算时限、程序、结论等有异议者，可到工程造价管理部门寻求帮助。工程造价管理部门在接到咨询、反映或投诉后，应及时提出审查、核定或协调处理意见，帮助甲乙双方尽快了结，以防出现工程久拖不结、工程余款支付遥无期限情况发生。

（四）强化信用体系建设。政府监管部门要不断规范完善信用体系框架，加强失信惩戒力度。对于建设单位所出现的虚假招标、阴阳合同、转嫁资金风险、恶意欠款等行为，一经发现，除采取责令招标无效、废除阴阳合同、判定转嫁风险条款无效、控制建设单位银行账户等措施外，还应将其行为纳入诚信记录，列入黑名单，定期向社会公布，在一定范围内限制其建设行为及其他活动行为，达到社会及大众广泛监督效果。

李盼/摘编

——来源：“审计工作”公众号